Immer mehr Bundesländer arbeiten an immer repressiveren Polizeigesetzen

In die Gefahrenzone vordringen

Nach dem Vorbild Bayerns wollen auch andere Landesregierungen neue und repressivere Polizeigesetze verabschieden. Die Vorhaben sind symptomatisch für die Entwicklung in der Kriminalpolitik.

Zehn Prozent weniger Straftaten als im Vorjahr weist die noch unveröffentlichte Polizeiliche Kriminalstatistik für 2017 aus – und damit einen Rückgang, wie es ihn seit 25 Jahren nicht gegeben hat. Die Innenminister und Polizei­behörden der Länder könnten also zufrieden sein. Die Kriminalitätsraten sinken auch in Ballungsräumen und Städten stetig – und das trotz der viel­beklagten personellen und finanziellen Engpässe der Polizei.

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Dennoch legten nun mehrere CDU-regierte Bundesländer Entwürfe für neue Landespolizeigesetze vor, in denen dem Vorbild des umstrittenen bayerischen Polizeiaufgabengesetzes (PAG) folgend weitgehende Befugniserwei­terungen der Polizeibehörden und damit einhergehend tiefgreifende Grundrechtseinschränkungen vorgesehen sind. Neben Sachsen und Niedersachsen hat auch Nordrhein-Westfalen einen Entwurf für ein überarbeitetes Polizeigesetz eingebracht. Alle Entwürfe ­folgen der bayerischen Vorlage und setzen im Kern auf drei Elemente: Freiheitsentzug, umfassende Überwachung und technische Aufrüstung. Die niedersächsische Landesregierung möchte sogenannte Gefährder bis zu 74 Tage präventiv in Haft nehmen lassen, die nordrhein-westfälische die Dauer des »Präventivgewahrsams« auf bis zu einen Monat ausweiten. In Sachsen und Niedersachsen soll eine automatisierte Erfassung von Autokenn­zeichen eingeführt, in Nordrhein-Westfalen die innerstädtische Videoüber­wachung durch die Polizei und die ­Möglichkeit zur Kontrolle von verschlüsselten E-Mails und Messenger-Diensten geschaffen werden. Die sächsische ­Landesregierung hätte ­gerne Maschinengewehre für die Polizei und alle wollen die elektronische Fußfessel für »Gefährder« sowie die Ausweitung der DNA-Analyse zur Erstellung von Täterprofilen.

In Zentrum der Kriminalpolitik stehen nicht mehr die begangene Straftat und der Straftäter, sondern die Gefahr und der »Gefährder«.

Dass eine derart tiefgreifende Umgestaltung des Polizeirechts zu einem Zeitpunkt kommt, an dem alle Statistiken eine sinkende Kriminalitätsbe­lastung belegen, scheint nur vordergründig widersprüchlich. Die Kriminalpolitik hat sich längst von der tatsäch­lichen Kriminalitätsentwicklung abgekoppelt und versucht in das sogenannte Vorfeld von Straftaten vorzudringen. In ihrem Zentrum stehen nicht mehr die begangene Straftat und der mutmaßliche oder verurteilte Straftäter, sondern die Gefahr und der vermutete Gefährder.

Dabei wird auf die gleichen Strategien gesetzt, die auch den Kern der neuen Polizeigesetze ausmachen: die zeitliche Vorverlagerung des Eingriffs und die Senkung von Eingriffsschwellen, das Sammeln von Daten zur Identifizierung von Gruppen oder Personen, die als potentiell gefährlich gelten, und die technisch-militärische Aufrüstung, die beides erst ermöglicht. Motor der Reformen war, wie so oft, die Antiterrorgesetzgebung, die stets nur vorwegnimmt, was schon bald auch für andere sogenannte Gefahrenbereiche gilt.
Staatsschutz trachtet stets nach einer Vorverlagerung der Repression, denn ist die Tat erst eingetreten, hat der Staatsschutz versagt.

2009 wurde mit Artikel 89a und 89b des Strafgesetzbuchs die Verfolgung der »Vorbereitung schwerer staatsgefährdender Gewalttaten« eingeführt und 2015 erweitert. Seitdem gilt nicht nur die Tat und deren konkrete Vorbereitung, sondern bereits die Vorbereitung der Vorbereitung als strafbar, selbst wenn zum fraglichen Zeitpunkt gar keine konkrete Tat geplant ist. Gemeint sind beispielsweise geplante Reisen in bestimmte Länder und Regionen, die, eine entsprechende politische Einstellung vorausgesetzt, dort zur Assoziation mit einer terroristischen Vereinigung und zur Vorbereitung einer Gewalttat führen könnten. Ob dies strafwürdig ist oder nicht, hängt bereits an diesem Punkt nicht von der eigentlichen Handlung ab, sondern von der vermuteten Motivation. Dabei handelt es sich allein um eine Prognose, die auf Daten und Bewertungen der Polizeibehörden beruht. Die Regelung gilt als »Ermittlungs­paragraph«, der den Polizeibehörden eine Rechtfertigung für umfangreiche Ausspähmaßnahmen gibt. Sie hat zugleich den »Gefährder« ins Zentrum repressiver Maßnahmen gerückt.

 

Der Gefährderbegriff, für den es keine Rechtsdefinition gibt, umfasst dem Verfassungsrechtler Kyrill Schwarz zufolge gerade Personen, die »noch nicht den Bereich der Strafbarkeit eines Verhaltens (auch im Vorbereitungs- oder Versuchsstadium) erreicht haben, die aber gleichwohl eine nicht unerhebliche Gefahr aufgrund ihres ›kriminellen Potentials‹ darstellen«. Das »kriminelle Potential« wiederum prognostizieren die polizeilichen Ermittler.

Zur Erleichterung dieser Prognosen greifen die Polizeibehörden einerseits auf bereits bestehende umfangreiche Datenbestände zurück. So wurden dem Münchner Anwalt Marco Noli zufolge in Bayern jahrelang »diskriminierende Merkmale ­gespeichert, zum Beispiel ›ANST‹ für ansteckend oder ›LAND‹ für Landfahrer inklusive des ›verantwort­lichen Sippenführers‹«, und Arbeitsdateien angelegt, die »Auskunft über die Persönlichkeitsstruktur von Bürgern ­geben, um hieraus entsprechende sogenannte Personagramme anfertigen zu können«.

Überdies werden Möglichkeiten zur Ausspähung erweitert. Darauf zielen die neuen Vorschläge zur Einführung einer section control, also der statio­nären Erfassung des Straßenverkehrs, und zur Videoüberwachung städtischer Räume einschließlich automatisierter Gesichtserkennung. Die so gewonnen Daten bilden die Grundlage für die prognostizierte Gefährlichkeit bei abweichendem Verhalten. Zudem sollen die Möglichkeiten der Überwachung des elektronischen Datenverkehrs weiter ausgebaut werden. Dabei geht es nicht nur um die technischen Fähigkeiten, sondern auch darum, die rechtlichen Beschränkungen zu lockern.

Um eine größere Menge persönlicher Daten auch jenseits strafrechtlicher Ermittlungen abschöpfen zu können, muss die Eingriffsschwelle gesenkt werden. Bereits im Sommer 2017 trat in Bayern das »Gesetz zur effektiveren Überwachung gefährlicher Personen« in Kraft, das die bisher geltende polizei­liche Eingriffsschwelle von einer »konkreten« auf eine »drohende Gefahr« durch eine zu erwartende Straftat absenkte. Dieser aufgeweichte polizei­liche Gefahrenbegriff, der ohne konkrete Hinweise auf eine bevorstehende Tat auskommt, soll in Bayern nunmehr nicht nur für den Einsatz von Über­wachungsmaßnahmen gelten. Auf seiner Grundlage soll es möglich werden, eine als »Gefährder« eingestufte Person auf richterliche Entscheidung hin bis zu drei Monate in Präventivhaft zu nehmen, mit der Möglichkeit wiederholter dreimonatige Verlängerungen, ohne dass eine absolute Obergrenze fest­gelegt wäre. Erstmals bestünde damit eine Vorschrift, so der Strafverteidiger Frank Nobis, nach der »Menschen, ohne eine Straftat begangen zu haben, aufgrund einer Prognoseentscheidung als potentielle Gefährder eingestuft und faktisch unbegrenzt und ohne ein strafrechtliches Urteil einer längeren freiheitsentziehenden Maßnahme unterworfen werden können«.

Dabei geht es bei weitem nicht mehr nur um islamistische »Gefährder«. Alle Entwürfe zielen mehr oder weniger explizit auch auf andere mögliche ­»Gefährdergruppen« ab. Der Entwurf aus Nordrhein-Westfalen nennt Hooligans, potentielle häusliche Gewalttäter und die grenzüberschreitende Kriminalität, also die berühmten »mobilen Einbrecherbanden«, deren Aktivität dem Bundeskriminalamt zufolge im vergangenen Jahr um rund 20 Prozent zurückgegangen ist – eine Tatsache, die bei keinem der Gesetzentwürfe ernsthaft eine Rolle gespielt haben dürfte. Es geht, wie Herbert Reul (CDU), der nordrhein-westfälische Justizminister, sagte, einzig darum, dass »wir bei ­Gefahren vor die Lage kommen«. Genau dort aber, vor der »Lage«, haben die Verfolgungsbehörden gar nichts verloren.